20份旅居康养核心政策深度解读：读懂红利，规避行业风险

作者：悠悠旅居网 发布时间：2026-08-20 22:46:43

【摘要】国内暂无名称直接为 “旅居康养” 的专项法律法规。本文梳理 20 份国家级权威政策文件，构建政策逻辑框架，结合政府处罚文书、司法裁判、权威媒体公开报道的真实案例，面向行业从业者、投资机构、普通消费者输出政策解读、风险警示与可落地实操指引，兼具政策参考与风险防控价值。

前言：三层政策体系，把握旅居康养底层逻辑

本次梳理的 20 份国家级政策文件（详见文后），可划分为顶层战略层、部委落地层、细分配套层三级体系：

1.顶层战略层（1‑7 号）：以《“健康中国 2030” 规划纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》为代表，明确旅居康养产业合法定位，回答产业 “能不能做”。

2.部委落地层（8‑15 号）：国务院办公厅、多部委联合印发文件，明确发展模式、要素保障路径，回答产业 “怎么干”。

3.细分配套层（16‑20 号）：涵盖中医药康养、森林康养、气候康养、智慧养老、国家标准计划，明确合规边界，回答 “怎么做才合规”。

贯穿全部政策的核心铁律：旅居康养属于市场化银发消费产业，不属于政府兜底的基本养老服务；健康养老服务是内核，旅游、居住空间只是载体；严禁假借旅居康养名义变相开展房地产开发、非法集资等违法活动。

政策释放产业发展红利，但行业项目烂尾、经营爆雷、消费者财产受损事件频发。大量项目失败并非源于市场需求不足，而是对政策边界理解偏差，触碰监管红线。下文分三类主体，拆解政策红利、典型风险、实操行动方案。

一、面向行业从业者：基地运营方、民宿农庄、平台运营商、行业协会

适用对象：康养基地主理人、乡村民宿、农庄、旅居服务平台、行业服务商；内容可用于项目申报、产品迭代、业务风控。

（一）政策明确的五大红利方向

1.跨区域旅居协作红利（国办发〔2024〕1 号、民发〔2024〕52 号、民发〔2025〕66 号）

国家支持省际旅居养老合作，鼓励建设全国旅居养老产业合作平台，破除异地养老地域壁垒；推广 “公司（社会组织）+ 农户 + 合作社” 模式，盘活乡村闲置农房发展旅居养老。

✅实操指引：主动对接民政、文旅部门，争取纳入地方旅居养老推荐目录；开展跨基地客源互换；乡村类项目优先采用轻资产模式盘活闲置农房，审慎新增建设用地。

2.存量物业盘活红利（自然资源部等三部门 2025 要素保障文件、乡村振兴战略规划）

鼓励盘活旧校舍、旧厂房、闲置农房改造旅居康养项目；发展森林康养如需使用林地资源，必须完成完整林地审批流程。

✅实操指引：项目启动前完成用地合规审查，不采信口头承诺，以正式审批文件为准。

3.重点扶持赛道红利：中医药康养旅游、森林康养、气候康养旅居，可申报示范基地，争取财政奖补、贴息等政策支持。

4.数字化平台红利（《智慧健康养老产业发展行动计划 2021‑2025》）

支持搭建线上供需撮合平台，开展信息展示、资源对接；业务边界严格限定：仅做信息撮合，不开展强制自营交易，严禁越界开展医疗诊疗业务。

5.国标建设窗口期红利（《旅居养老服务管理指南》国家标准计划 20250103‑T‑314）

该国家标准尚处于征求意见阶段，提前对标国标完善服务流程、安全应急处置、适老化硬件配置，可在后续行业规范化洗牌中建立竞争优势。

（二）从业者高频踩坑风险与反面案例

风险 1：土地合规红线，先建设后补手续，造成巨额投资损失

案例 1：石门竹林溪雨森林康养项目，企业联合村集体，在未取得建设用地审批的林地上修建养生酒店、接待中心，被自然资源部门行政处罚，千万级投资面临处置风险。

案例 2：湖南安化县凤鸣台民宿文旅康养中心，未办理征占用林地审批手续，擅自建设康养民宿，造成林地损毁，被责令恢复植被并处高额罚款。

政策依据：林改发〔2019〕20 号明确支持森林康养发展，但禁止林地未经审批建设永久性建筑。

❌错误做法：轻信地方口头承诺，“先上车、后补票”，在林地、耕地上直接建设酒店、公寓类永久建筑。

✅正确做法：林地仅可建设简易配套设施；永久性住宿、餐饮设施必须落地在合规建设用地上；乡村项目优先盘活存量农房。

风险 2：曲解政策导向，虚假宣称自身为 “国家级官方旅居养老平台”

政策原文（国办发〔2024〕1 号）：鼓励组建全国旅居养老产业合作平台，属于国家产业导向，不等于某一家商业平台具备官方授权资质。

行业乱象：部分商业联盟、旅居平台对外招商，宣称自身是 “国家授权全国旅居养老平台”，以此作为加盟招商核心背书，多地市场监管部门已对此类虚假宣传开展查处。

✅合规表述：对标国家政策导向，市场化开展旅居养老产业协作实践。

风险 3：仅有吃住业态，简单将普通民宿包装为康养基地，申报补贴屡屡失败

依据《“健康中国 2030” 规划纲要》，旅居康养坚持健康优先原则，单纯住宿餐饮不属于政策扶持业态。

❌错误做法：仅提供食宿，无健康管理、应急转诊、康养主题活动，挂牌 “康养基地” 就申报扶持资金。

✅正确做法：配置基础健康监测设备、应急联络机制、慢病科普、康养主题活动，与周边正规医疗机构建立稳定转诊合作。

风险 4：无证开展医疗诊疗，将普通理疗养生包装成疾病治疗服务

案例：庐山西海 W 疗养服务公司，无医疗机构执业许可，将普通维生素包装为高价康养特效药，聘用无资质人员冒充医学专家，对外宣称可以调理多种慢性病，共计 3283 名老人受骗，涉案金额 5.3 亿元，相关责任人被司法机关追责。

监管红线：康养理疗、健康管理不等同于医疗诊疗；开展诊疗、开药、疾病治疗业务，必须取得《医疗机构执业许可证》。

风险 5：照搬 “公司 + 农户 + 合作社” 模式，忽视乡村产权合作风险

国办发〔2024〕1 号鼓励该模式，但不少项目仅复制模式名称，忽略协议权责设计。

现实教训：多地乡村旅居项目，农房流转、合作社入股协议权责模糊；村集体换届后推翻原有合作约定，项目停滞，前期装修投入全部亏损。

✅实操指引：委托法务完善农房流转、合作社入股协议，明确收益分配、退出机制，不能直接套用模板文本。

风险 6：过度依赖财政补贴，项目缺少市场化自我造血能力

政策补贴属于 “锦上添花”，旅居康养是市场化产业，并非公益事业。部分项目可研报告堆砌政策条文，没有清晰市场化营收路径，一旦补贴退坡，项目直接停摆。

相关公开曝光典型经营陷阱

1.加盟招商虚假宣传陷阱：部分旅居康养加盟品牌宣传缴纳少量加盟费，总部可输送客源，加盟民宿、农庄即可获得高收益。经营者缴费后，仅收到 PPT 资料，无实际客源落地，大量商家亏损，引发集体投诉。政策鼓励属地产业合作，不支持以政策名义夸大投资回报、售卖加盟资质收割经营者。

2.假借康养名义房地产化陷阱：四川德昌温泉康养小镇，对外宣传为国家级康养旅居标杆，实质以康养为噱头销售房产，康养配套大幅缩水，出现延期交房、配套不兑现，大量业主维权。违背 “健康服务为本” 的政策底层要求。

3.行业协会商业化异化陷阱：少数行业机构以推动产业为名，售卖 “全国旅居康养示范基地” 牌匾，付费即可授予证书，无实质服务。商家花钱购买虚假荣誉，申报政府项目不予认可，造成资金损失。政策鼓励行业共建，但不认可付费购买的虚假认证牌匾。

4.气候康养概念虚假宣传陷阱：部分普通民宿，无气候监测设施、无健康服务配套，仅凭本地自然环境，宣传可以治疗高血压、糖尿病等慢性病，被市场监管部门认定为虚假广告并处罚。依据气发〔2025〕101 号文件，鼓励气候康养发展，但严禁对康养效果做医疗化夸大宣传。

5.预收费资金池违规运营陷阱：部分旅居基地向会员收取大额储值，搭建自有资金池，未落实养老预收费监管要求。一旦经营停业，会员退费无门，经营者涉嫌非法集资风险。民发〔2024〕52 号明确养老预收费监管规则，中小旅居基地同样需要遵守，不得随意归集大额预付费资金。

（三）项目申报政策引用参考组合

•顶层纲领：《“健康中国 2030” 规划纲要》+ 国办发〔2024〕1 号

•跨区域联盟、省际合作：民发〔2024〕52 号、民发〔2025〕66 号

•乡村旅居项目：国办发〔2024〕1 号 “公司（社会组织）+ 农户 + 合作社” 模式 +《乡村振兴战略规划》

•森林康养项目：林改发〔2019〕20 号

•存量房屋改造项目：自然资源部、民政部、卫健委 2025 要素保障文件

二、面向投资机构：产业基金、股权投资机构、民营资本

（一）政策导向赛道机会排序

轻资产产业协作平台＞中医药 / 气候 / 森林康养轻运营项目＞乡村旅居存量物业盘活；审慎投资新建重资产康养地产项目。

国办发〔2024〕1 号、民发〔2025〕66 号文件多次提出建设全国、省际旅居养老合作平台，产业撮合、服务商赋能类轻资产平台具备网络效应，边际扩张成本低，属于政策重点鼓励赛道。

认知纠正：旅居康养≠机构养老。机构养老主要面向失能、半失能老人；旅居康养主要面向活力自理老人、备老群体，属于银发消费赛道，二者监管规则、目标客群、商业模式完全不同，不可照搬机构养老投资逻辑。

（二）投资尽调四大核心风险点

1.用地合规风险

案例 1：海南乐东荷花园候鸟旅居公寓，以 10‑13 万元租赁 20‑50 年使用权为营销噱头，项目属于违建，被政府整体拆除，40 余位候鸟老人共计 500 余万元资金受损，投资方前期投入全部归零。

案例 2：哈尔滨什河・康养小镇，打着旅居养老惠民项目旗号，在集体土地上以租代售售卖房屋使用权，无法办理产权，大量业主维权，项目投资陷入僵局。

尽调要点：乡村旅居核查农房流转、合作社全套协议；森林康养项目必须核验林地审批文件；存量改造项目核查不动产权属，甄别借康养名义变相开发地产行为。

2.商业模式风险：警惕 “会员预付费 + 理财收益” 模式

案例 1：裔某集团旅居康养理财案，全国布局多处旅居基地，推销旅居理财产品，承诺保本付息，累计吸收资金 50.3 亿元，未兑付金额 15.4 亿元，多名主犯获刑，投资机构与个人投资者双重受损。

案例 2：无锡某旅居旅游套餐项目，以旅居套餐名义许诺定期返利，吸纳 2000 余名老年人资金，涉案金额 1.5 亿元，被认定非法吸收公众存款罪，项目彻底崩盘。

政策启示：民发〔2024〕52 号对养老预收费实行严格监管，尽调重点核查预收费监管落实情况、资金流向；高度警惕 “缴纳大额预付会费，附带投资收益承诺” 的商业模式。

3.业务边界风险

区分信息撮合平台与自营交易平台；核查是否存在无证医疗、虚假宣传；甄别项目是否高度依赖政府补贴。政策仅起引导作用，完全依靠补贴生存的项目不具备投资价值。

4.对标未来国家标准预判风险

《旅居养老服务管理指南》国家标准即将落地，尽调需要评估项目服务流程、适老化改造、安全应急处置能力；不符合标准导向的主体，未来将面临行业出清。

（三）投资退出政策利好

国家鼓励银发经济产业集团做大做强，产业并购是重要退出路径；实现标准化连锁运营的市场主体，可对接地方政府产业合作、政府采购服务，获取稳定现金流。

三、面向普通消费者：中老年群体、备老人群

学会利用政策保护自身权益，辨别真假旅居康养项目。

（一）政策赋予消费者的权益

1.异地老年优待同城待遇（民发〔2024〕52 号）：国家推动旅居异地老人享受当地老年优待权益，旅居期间可咨询属地民政部门。

2.官方推荐目录参考：政策鼓励各地发布旅居养老机构官方推荐目录，优先选择目录内机构，可信度高于商业广告宣传。

3.风险保障建议：建议选购老年旅居专项意外险，对冲异地出行居住意外风险。

（二）消费者高频踩坑清单与案例警示

陷阱 1：以旅居康养为名义推销房产、产权公寓、长期使用权公寓

政策底线：旅居康养核心是服务，而非房屋买卖或长期使用权转让。

案例：海南乐东荷花园公寓，以候鸟旅居养老名义售卖 50 年长期租赁使用权，建筑属于违建被拆除，数十位老人十余万租金无法追回，维权难度大。

✅避坑提示：凡是优先推销买房、房屋使用权，再介绍康养服务的项目，务必高度警惕。

陷阱 2：低价诱惑，收取大额预付费，宣称全国大量基地可任意换住

案例 1：上海 “全国养老养生一卡通” 诈骗案，虚构全国旅居基地，售卖会员卡，骗取 163 位老人共计 1227 万元资金，实际无落地服务，主犯被判集资诈骗罪。

案例 2：江西九江诈骗团伙，包装旅居理财产品，组织低价短途游稳住老人，诱骗 114 位老年人投入 500 万元，到期后直接卷款跑路。

风险提示：目前国家尚未上线国家级统一旅居养老一卡通商业产品。遇到 “一次性缴纳大额会费、全国无限次换住，还可以获取投资收益”，提高警惕。

✅实操建议：优先选择短期试住，拒绝一次性支付大额预付费。

陷阱 3：普通农家乐简单包装成旅居康养基地，缺少健康应急保障

按照《“健康中国 2030” 规划纲要》，旅居康养是 “健康 + 养老 + 旅游” 融合业态；单纯提供食宿的农家乐不属于合规旅居康养基地。部分老人入住后突发疾病，基地无应急转诊通道，存在重大安全隐患。

案例：上海谷隐旅养康养项目，消费者花费 2 万元购买 200 天旅居床位服务，老人突发脑梗，基地缺少完善应急照护机制，后续退费设置严苛霸王条款，维权成本极高。

陷阱 4：宣称康养项目可以治病、根治慢性病

案例：庐山西海 W 疗养公司，将普通产品包装成高价康养特效药，虚假宣传治病功效，3000 余名老人受骗，涉案金额 5.3 亿余元。

风险提示：旅居康养基地若无医疗机构资质，不得开展诊疗活动；有就医需求，应当核实基地与正规医院的转诊合作协议。凡是宣传包治慢性病、售卖抗衰老特效药，直接远离。

陷阱 5：混淆活力旅居与机构养老，失能半失能老人盲目选择普通旅居基地

政策明确旅居康养主要面向活力自理老人。失能、半失能老人不适合普通旅居基地，应当选择具备专业照护资质的养老机构。现实中不少家属将失能老人送往普通旅居基地，发生安全事故后维权艰难。

相关消费者受骗案例

1.套餐返利合同陷阱：广州景宜养老度假项目，售卖旅居住宿套餐，承诺未使用完的住宿天数可退款，还能获取经营收益。多名老人购买上万至十余万元套餐，仅使用十余天，企业停止兑付本金与收益，诉讼后执行回款困难。提示：旅居套餐附带理财分红属性，需要高度警惕。

2.免费旅游引流诈骗陷阱：多地不法机构以免费康养短途游为诱饵，将老年人带到基地参观，现场开展健康讲座，推销高价康养产品。九江警方通报案例显示，团伙依靠免费游完成洗脑，诱导老人购买旅居理财，到期卷款跑路，上百位老人受害。提示：免费旅居游往往是诈骗引流手段。

3.集体土地 “康养小院” 陷阱：多地售卖乡村康养小院、田园旅居窑洞，宣传田园养老旅居，实际属于集体土地，无法合法交易过户。河南巩义两名消费者花费 11 万元购买窑洞用于旅居养老，最终土地交易被认定无效，房屋荒废，资金全部损失。提示：集体土地房屋，不要相信永久使用权、旅居小院买卖宣传。

4.口头承诺、合同暗藏霸王条款陷阱：大量旅居机构口头承诺 “不住随时退剩余费用”，但书面合同设置苛刻退费条件；老人因身体原因无法继续旅居时，扣费比例极高。上海市场监管部门多次接到同类投诉。提示：口头承诺不具备法律效力，所有权益必须落实到书面合同条款。

5.加盟式旅居平台虚假基地陷阱：部分全国旅居换住平台宣传拥有上百个合作基地，实际大部分仅为口头意向，没有正式签约。消费者缴纳高额会员费之后，可入住点位极少。提示：签约前实地核验至少 2‑3 个就近合作基地真实运营状态。

四、全行业通用五条政策红线

1.《“健康中国 2030” 规划纲要》底层逻辑：健康优先，养老服务为核心，旅游仅为载体；旅居康养属于市场化产业，不是政府兜底公益养老，严禁异化为纯地产项目。

2.国办发〔2024〕1 号提出鼓励建设全国旅居养老产业合作平台，仅为政策导向，不等于任何商业平台具备国家级官方身份，禁止虚假宣传。

3.使用林地、耕地、宅基地开展旅居康养业务，必须完成全部法定审批手续；未批先建、变相地产开发，将面临拆除、罚款等行政处罚。

4.旅居康养机构严禁无证开展医疗诊疗；康养养生服务不等于看病治病。

5.《旅居养老服务管理指南》国家标准即将落地，行业将迎来规范化洗牌，从业者、投资者、消费者均应当对标标准识别风险。

【结 语】

20 份国家级政策文件打开旅居康养产业发展窗口，但政策只提供发展方向，不等于经营 “护身符”。

对从业者而言，读懂政策不只是为了完成项目申报材料，更要分清什么可做、什么绝对不能触碰；不能拿政策条文当作营销噱头，禁止借政策名义做虚假加盟、售卖虚假认证牌匾。

对投资机构而言，要穿透政策红利表象，甄别商业模式真伪，规避土地、预收费、虚假宣传等核心风险，不能被风口概念掩盖项目本身的缺陷。

对普通消费者而言，学会用政策逻辑分辨伪康养项目，守护养老积蓄，分清国家政策导向与商业机构营销话术的边界。

旅居康养赛道，长远机会属于尊重政策法规、尊重商业规律、坚守服务内核的市场参与者。

《20份国家层面旅居康养相关政策文件》

>效力层级说明：

1‑7号为党中央、国务院顶层文件；

8‑15号为国务院办公厅、跨部委综合性指导文件；

16‑20号为行业专项、产业落地配套文件。

一、国家级顶层战略

1. 《“健康中国2030”规划纲要》，2016，中共中央、国务院

    首次国家顶层提出促进健康+养老+旅游产业融合，是康养旅居产业最根本的政策源头文件。

2. 《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，2019，中共中央、国务院

    积极应对老龄化国家战略总纲领，鼓励发展异地养老、旅居养老等多元养老业态。

3. 《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号），2021，国务院

    “十四五”养老领域总规划，提出推动养老与文旅、康养度假融合，支持异地养老服务供给。

4. 《“十四五”旅游业发展规划》（国发〔2021〕32号），2021，国务院

    文旅行业顶层规划，明确推进旅游与卫健、中医药、养老融合，培育康养旅游产品、康养度假目的地。

5. 《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），2024，国务院办公厅

    旅居养老里程碑文件，明文提出：组建全国旅居养老产业合作平台、培育旅居养老目的地、发展乡村旅居式养老服务、开发老年旅居旅游产品。

6. 《“十四五”健康老龄化规划》，2022，国家卫健委等15部委

    老年健康专项顶层规划，支持康养旅游、异地康复疗养、旅居养老健康配套建设。

7. 《国民旅游休闲发展纲要（2022‑2030年）》，2022，文旅部等多部委

    将康养旅游列为重点培育业态，布局国家康养旅游示范基地，为旅居度假康养提供方向指引。

二、国办、多部委综合性落地文件

8. 《关于进一步促进养老服务消费 提升老年人生活品质的若干措施》（民发〔2024〕52号），2024，民政部、文旅部等24部委

    专门部署省际旅居养老合作、探索老年人异地养老模式、旅居养老线路开发、老年优待同城待遇等实操任务。

9. 《“十四五”中医药发展规划》》（国办发〔2022〕5号），2022，国务院办公厅

    提出拓展中医药健康旅游市场，中医药康养是旅居康养最核心的产品赛道之一。

10. 《关于促进健康旅游发展的指导意见》（旅发〔2017〕23号），2017，原国家旅游局、国家卫健委

    国内第一份国家层面健康旅游专项指导文件，定义康养旅游业态，奠定旅居康养产业基础框架。

11. 《关于促进森林康养产业发展的意见》（林改发〔2019〕20号），2019，国家林草局、民政部、卫健委、中医药局

    生态旅居康养核心专项文件；支持森林康养基地、森林疗养度假、长住康养项目建设，是山林旅居康养最重要依据。

12. 《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》（民发〔2025〕66号），2025，民政部、发改委等8部委

    扶持旅居康养、异地养老市场主体，鼓励跨区域养老产业合作平台建设，完善旅居康养营商政策。

13. 《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》，2025，自然资源部、民政部、卫健委

    解决旅居康养、森林康养、乡村养老度假项目用地保障难题，存量房屋改建康养旅居项目的核心土地政策。

14. 《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》（国办发〔2025〕2号），2025，国务院办公厅

    明确提出发展银发经济，推广康养慢游、长周期度假旅居类老年文旅产品。

15. 《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，2025，国家发改委等部门

    引导普惠型异地养老、旅居养老配套设施布局，推动跨区域养老资源互通。

三、细分行业配套、专项服务政策文件

16. 《关于促进中医药健康旅游发展的指导意见》，2018，文旅部、国家中医药管理局

    中医药康养旅居赛道专项政策，鼓励中医药康养度假区、康养旅居线路开发。

17. 《康养气象服务高质量发展的指导意见》（气发〔2025〕101号），2025，气象局、民政部、文旅部、林草局等7部委

    气候康养旅居专项文件；引导气候康养旅居目的地建设，打造季节性候鸟旅居康养服务体系。

18. 《智慧健康养老产业发展行动计划（2021‑2025年）》，2021，工信部、民政部、卫健委

    鼓励线上跨区域养老服务平台，为跨省旅居养老、异地康养提供数字化支撑。

19. 《乡村振兴战略规划（2018‑2022年）》，2018，中共中央、国务院

    鼓励乡村康养、休闲养老、民宿旅居养老，乡村旅居康养的顶层源头依据。

20. 《旅居养老服务管理指南》（国家标准计划20250103‑T‑314），2025国标委立项

    我国首个旅居养老国家级服务标准（征求意见稿阶段），未来将作为旅居康养项目运营管理的全国统一规范依据。